Blog

La reforma del notariado holandés ¿modelo o fracaso?

22 oct. 2014
KNB

Siguiendo con los posts relativos a los notariados internacionales, y tras los que comentaban la situación actual en Francia y la reforma portuguesa, voy a tratar hoy la situación del notariado holandés tras la reforma que entró en vigor el 1 de octubre de 1999, que sustituyó la anterior de 1842 y que lo convirtió en uno de los menos regulados de Europa. Los datos que se exponen resultan fundamentalmente de un interesante informe sobre la liberalización notarial en Holanda, realizado por Nicole Kuijpers, Joelle Noailly y Ben Vollaard y publicado en septiembre de 2005, previamente al informe de la Comisión Hammerstein que valoró la reforma, y que prácticamente llegan a las mismas conclusiones.

 

Situación general anterior a la reforma.

 

Los puntos que generaban descontento y sirvieron de base para planear la reforma notarial eran los siguientes: Los precios no guardaban relación con los costes de producción del documento, los ingresos de los notarios eran demasiado altos, carecían además de incentivos para innovar y trabajar más eficientemente, los consumidores tenían poca capacidad de elección y la entrada a la profesión estaba demasiado regulada.

 

Tras unos primeros intentos de modernización siguiendo las directrices de la Unión Europea, se promovió una apertura total al régimen de competencia, que se esperaba tuviera como beneficios precios más asequibles, mayor eficiencia en la prestación del servicio, mayor calidad del servicio, innovación y mejor distribución geográfica de las oficinas.

 

¿De qué se habló durante la tramitación de la norma?

 

Las reacciones durante la tramitación de la reforma fueron diversas: desde la defensa de la liberalización por las organizaciones de consumidores, hasta las propuestas de que fuera el propio Catastro el que redactara las compraventas (lo cual, por cierto, fue desechado por el propio Catastro). Lo cierto es que el KNB (Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie, órgano representativo del Notariado Holandés) no pudo contrarrestar la fuerza de todos los demás agentes sociales y políticos y únicamente consiguió que se tuviera que aprobar el plan económico para crear nuevas oficinas, que luego veremos.

 

El KNB era una asociación privada cuyo principal interés era defender la profesión notarial, no siendo obligatoria la colegiación. Con la nueva normativa, el KNB pasó a ser una entidad pública cuyo principal interés era promover la buena práctica de la actividad notarial, incluso con controles de calidad, siendo la colegiación obligatoria para notarios denominados junior.

 

El debate se centró en el impacto en el precio y la calidad, y por tanto, en última instancia, de la seguridad jurídica. Se debatió sobre el hecho de que los notarios se centrarían más en el aspecto comercial que en la calidad documental, y que la imparcialidad podría quedar afectada. Ello implica, como ocurrió en Quebec, que aumenta el número de errores en el documento y en el Registro o Catastro, con la creciente incertidumbre en las relaciones jurídicas que finaliza en el Juzgado. Además, se profundizaría en la asimetría de información que hay entre el notario y el usuario del servicio.

 

La regulación general de la profesión notarial.

 

La Corona nombra notarios bajo la responsabilidad del Ministro de Justicia. Previamente, hay que cumplir una serie de requisitos, fundamentalmente de nacionalidad, capacidad, edad y no limitación de derechos civiles. Primero se obtiene el título universitario en derecho notarial, luego es notario junior y tras unas prácticas en una oficina notarial durante seis años se pasa a ser notario, siempre que se apruebe un plan de negocio que permita conocer la viabilidad de la nueva oficina y se obtenga autorización administrativa

 

Junto a la figura del notario, existe la del notario junior, que realiza las mismas labores que el notario, salvo algunas excepciones en ciertos documentos y en la llevanza del despacho. De hecho, puede sustituir al notario en su ausencia. Antes de la reforma se podía ser notario junior aprobando un examen, lo cual hacía más accesible la profesión notarial. Además, como se admite la figura del notario como empleado de otro notario, los notarios junior tienen la posibilidad de ser notarios sin asumir grandes riesgos, al menos inicialmente.

 

Es de destacar que las prácticas no sólo se limitan al ámbito notarial, sino que también se extienden al ámbito empresarial, financiero, etc. pues todos estos aspectos son, ahora, esenciales para el devenir de la oficina notarial y de su viabilidad económica.

 

La viabilidad económica de la oficina notarial también determina el cupo notarial, aunque sea indirectamente: Con la Ley anterior, el número de notarios era cerrado, con un máximo de un notario por cada cuatro mil habitantes, lo cual aseguraba la existencia de notarios en localidades medianas y pequeñas y garantizaba el acceso a la función notarial a todo el mundo. La nueva Ley finaliza con ese cupo progresivamente, pero el establecimiento de nuevos notarios, aunque no esté limitado en número, sí que está limitado por la viabilidad de la oficina notarial, y por ello que se exija un plan de negocio viable para poder establecerse en un lugar determinado y una autorización administrativa. 

 

La libertad de establecimiento ha generado concentración de oficinas.

 

La libertad de establecimiento no ha generado un número sustancialmente mayor de oficinas notariales independientes, ya que las oficinas unipersonales no son económicamente atrayentes. Son oficinas unipersonales las que dependen de un único notario, que cuenta algunos notarios junior y personal laboral. Esas oficinas no son apetecibles pues el trabajo es demasiado complejo y requiere un mayor esfuerzo para mantenerse dentro del mercado notarial. Además, la inversión es muy grande y ha de mantenerse constante, con los riesgos que eso conlleva. 

 

De hecho, la mayoría de los nuevos notarios prestan sus servicios en oficinas ya existentes, lo cual ha supuesto, en la práctica, un aumento del tamaño de los despachos notariales, incluso con algunos despachos en los que prestaban su función más de diez notarios y sesenta notarios junior a la vez. No obstante, la concentración había comenzado ya antes de la entrada en vigor de la nueva normativa, pero con ésta se produjo de manera más rápida.

 

La libertad de establecimiento se pensó como un incentivo para una mejor distribución geográfica de las notarías, lo cual pareció ser así los primeros años, pero ahora las áreas menos densamente pobladas han visto como las oficinas notariales, menos rentables, van desapareciendo para concentrarse en las grandes poblaciones, con lo que queda resentida la cercanía del servicio.

 

Así lo acreditó la Comisión para Monitorizar la Profesión Notarial (Commissie Monitoring Notariaat) que se creó en 2003 para valorar el cambio introducido por la norma cuatro años después de su entrada en vigor. Pese a que las conclusiones fueron relativamente positivas, no consiguió eliminar el monopolio que tenían los grandes notarios antes de la Ley, pues las oficinas notariales no se incrementaron en número. Las barreras de entrada seguían siendo fuertes.

 

Por otro lado, también se liberalizó el ámbito de actuación notarial, eliminando los distritos notariales, siempre y cuando las actuaciones fuera de distrito tengan carácter incidental y no permanente, pues un notario sólo puede tener una oficina abierta en la localidad de su establecimiento.

 

La libertad de precios no ha supuesto una bajada de los mismos.

 

Con la normativa anterior, los notarios tenían limitados por Ley los precios de los documentos, si bien podían, con ciertas condiciones, apartarse en algunos aspectos de la Ley. Eso hizo que en la práctica no se aplicara esa norma y fuera el KNB quien estableciera unas tarifas obligatorias y fijas. Esas tarifas fijas contribuyeron a la percepción del notario como servicio público y a la vez profesional liberal.

 

El sistema se basaba en que los documentos de familia debían mantener un precio asequible. Los documentos de propiedad se minutaban en función de un porcentaje sobre el precio de venta, y servían para sufragar los menores precios de los documentos familiares

 

La nueva Ley ya reconoce la competencia en los precios, que se introdujo de manera progresiva. Sin embargo, la desregulación de tarifas no ha hecho que el precio sea el elemento definitorio para acceder al servicio notarial. De hecho, sigue siendo un factor de decisión menor en el consumidor, pues los más importantes factores son el lugar de establecimiento y la fidelidad del cliente con el notario.

 

Además, la mencionada Comisión para monitorizar el cambio introducido observó que la nueva regulación no ha tenido un gran impacto en la disminución de los precios, pues muchas oficinas notariales establecían precios en función de lo que querían ganar los notarios que eran titulares, y en ocasiones más elevadas que antes de la reforma, para aumentar los márgenes de beneficios en ciertos documentos. Además, fueron más beneficiados los grandes clientes y los documentos mercantiles que los pequeños consumidores o los documentos familiares.

 

La desregulación de la publicidad es una consecuencia lógica de la liberalización de precios: Antes, sólo el KNB tenía competencia para publicitar la actividad notarial, lo cual fue relajándose hasta admitir la publicidad individual si era escueta, racional, local, tenía relación con la prestación de la función y no tenía como meta única la obtención de clientela. Ahora las restricciones son todavía menores, y están supervisadas por el KNB. Por ejemplo, no se puede hacer actuaciones comerciales por teléfono o en persona.

 

La prestación del servicio y la especialización.

 

Los notarios están obligados a ofrecer todo el rango de servicios al público, por lo que la especialización no es teóricamente posible. En la práctica, esa especialización llega de la mano de la libertad de precios, pues introduciendo precios excesivos para un servicio se incita al consumidor a no utilizarlo.

 

Otro reconocimiento en la nueva Ley, de una práctica que iba evolucionando, es la creación de despachos interdisciplinares, por ejemplo con abogados o asesores fiscales, lo cual está permitido si no se pone en riesgo la imparcialidad e independencia del notario, si bien con ciertas restricciones para algunas profesiones que requieren autorización del KNB.

 

La calidad del servicio no debe verse afectada.

 

La regulación también incide en la calidad del servicio notarial, que se protege en tres dimensiones: Integridad (independencia e imparcialidad), calidad del contenido documental y calidad en la atención al cliente. Lo que sucede es que únicamente el tercero de los aspectos es claramente cuantificable y perceptible por el consumidor, mediante encuestas de satisfacción y estudio de las quejas contra actuaciones notariales.

 

En todas ellas se busca la más alta calidad, por lo que se crean controles de calidad y órganos supervisores, en varios niveles, que van desde el propio KNB, al Ministerio de Justicia, pasando por órganos menores, cada cual con competencia para supervisar y, en su caso, sancionar actuaciones que puedan afectar la calidad del servicio notarial.

 

Conclusiones

 

El propio notariado holandés mostró su preocupación por las consecuencias que para la sociedad estaban teniendo las medidas liberalizadoras. Entre los propios notarios holandeses se hablaba de competencia desleal, abandono de servicios, etc. De hecho se dice que la liberalización parece haber conseguido lo contrario que pretendía: la percepción social es que el notario sigue siendo caro y sin embargo su calidad ha disminuido.

 

El Ministro de Justicia, a la vista de la situación social y de los informes que se iban publicando, y que han sido mencionados, creó un Comité, denominado Comisión Hammerstein, para evaluar los efectos de la reforma, que publicó un Informe en el año 2005. Pese a que se concluyó que el Notariado había comenzado a ser más innovador y eficaz, y que no había indicios de que el funcionamiento del mercado y la liberalización de precios hayan afectado a la calidad del servicio, también se concluyó, entre otras cosas, que la bajada de precios había sido selectiva.

 

En este sentido la Notario de Jijona, María de los Reyes Sánchez Moreno, en estos dos imprescindibles artículos sobre el notariado holandés publicados en la revista El Notario del Siglo XXI (aquí y aquí) subraya que la competencia sí ha tenido una incidencia directa en la imagen y percepción del notariado por la sociedad, pues “después de la liberalización comenzó para el Notario la lucha por el mercado, la negociación de precios y, claro, la elaboración de estrategias comerciales y de publicidad. A nadie se le escapa que esto requiere mucho tiempo, tiempo que debe sacarse del que antes se dedicaba al estudio, al asesoramiento y al cuidado en la elaboración de escrituras”. 

 

De hecho, como comenta la misma Notario en este otro interesante artículo se han creado desde franquicias notariales hasta páginas web para la búsqueda del notario más barato, por lo que acertadamente plantea sobre la calidad del notariado tras la reforma que “si no hubiera dudas al respecto, no se dedicarían a esta cuestión páginas y más páginas”. Además, el propio Ministro de Justicia holandés comentó a la prensa que si él hubiera tenido que aprobar la liberalización con los datos que se conocen, no lo habría hecho.

 

A pesar de todo, la situación poco a poco parece que se ha ido estabilizando, pues como comenta Marc Geleijns  Marc Geleijns, Notario en Roosendaal, en este artículo publicado en la revista El Notario del Siglo XXI, dicha normativa también ha supuesto que “un número relativamente grande de notarios dejaran sus cargos a finales del siglo. Ya no eran capaces o ya no estaban dispuestos a combinar su profesión con el cargo. Para ellos conciliar la iniciativa empresarial competitiva en un mercado cada vez más liberal con su posición como magistrados imparciales era algo imposible”. Además, los nuevos notarios ya comienzan a ejercer la profesión con la visión comercial que la Ley ha implantado, las tarifas se han estabilizado y el Notariado continúa teniendo la confianza del Estado como pilar central del Estado de derecho, con la atribución de nuevas competencias, tal y como además reconoció la citada Comisión Hammerstein en su informe.

 

Con ese punto de vista, el Notario de Barcelona, Juan Antonio Andújar Hurtado, en este artículo publicado en la web notariosyregistradores comenta que “tras los primeros años de lógico desconcierto, en general los notarios se han adaptado bastante bien, y, lo que es un argumento decisivo, hoy la mayoría de notarios holandeses no volverían al sistema anterior”.